“新预算法”勾勒地方债改革路线图

2014年12月03日16:33  

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  国际商报

  全国人大常委会8月31日表决通过了关于修改预算法的决定。针对地方政府债务问题,历时20年修订的预算法从法律上首次允许地方政府举债。围绕“地方政府债券”,我国将建立一系列债务借、还、用的约束机制。

  截至2013年6月末,各类地方政府性债务总计17.8万亿元。专家认为,改革立足“开正门、堵偏门”,明确了地方债务管理改革的路线图,上千家融资平台的转型大幕也将拉开。

  地方债务将受约束

  全国人大常委会关于修改预算法的决定将自2015年1月1日起施行,修订中首度明确了地方政府举债的权责。

  此前,已实施10年的上一版预算法规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。这使地方政府举债行为处于灰色地带,主要靠融资平台“曲线”举债未受法律认可。修订后的预算法,将在有限放开地方政府发债的同时,强化总量监管和风险防控。“建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制,赋予地方政府以适度的举债权,解决了怎么借的问题。”财政部部长楼继伟在8月31日的新闻发布会上说。市场人士认为,预算法修订确认省级政府发行地方政府债券,将更强调国务院和人大的总量控制。

  此前的审议稿中已表示,经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。“政府借来的钱花到哪里,还要有严格的监督。法律将明确可以用在如保障房、博物馆建设等公益性资本支出领域,但不能拿来买公车、盖大楼、发工资。”财政部财科所副所长白景明认为,本次修订中,“只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”的约束也十分明确。

  地方政府债券将“开正门”

  审计署数据显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,计入担保、救助性质的债务部分后,三类地方政府性债务总额接近18万亿元。

  中信证券[1.86% 资金 研报]分析师邓海清认为,此次预算法修订意义在于,建立了地方债务的系统性监管体系。特别是在债务借、还、用方面,建立了中国地方政府债务约束的法律体系。

  在借债方面,约束举债权,地方融资平台面临转型。国务院已批准广东、上海、浙江、江苏、山东等十个省区市试点地方债自发自还。截至8月下旬,8个试点省区市已完成招标发行。中国社科院金融研究所副研究员安国俊认为,随着法律的修订,更多省份有望更快运用政府债券这一“正门”,减少垫资建设、融资平台等“偏门”。

  在还债方面,要提供偿债计划来源,纳入预算全口径监督。同时,为解决公众对预算“不清楚”、“看不懂”,预算法修订后在预算编制阶段要求,各级预算支出应按功能分类和经济分类编制,通过功能分类或经济性质反映支出方向,如教育支出、科技支出、工资支出。

  在用债方面,还限制了债务的经营性用途。“不少地方为了拉升GDP,大量借债用于工业园、开发区建设。按照债务不得用于非公益目的要求,工业园区、开发园区自设的部分‘小金库’平台公司将失去设立依据,受到的冲击最大。”邓海清说。

  有助于治理地方违规举债

  “中国地方政府的债务问题受到各界高度关注。地方政府性债务风险总体可控,但局部问题需要警惕。”交通银行[-1.68% 资金 研报]首席经济学家连平介绍,目前我国商业银行地方政府融资平台的不良率普遍为0.1%~0.2%,尚处于较低水平。

  不过,部分县市乃至乡镇债务增速过快、普遍采取“BT工程”名义垫资等问题,均亟待出台系统性规范约束。“一些地方乱举债,缺计划,财政收入增长明显慢于到期债务增长。比如2013年到期的债务增速达60%,而同期财政收入增速仅为15%。”连平说。

  此外,一些地方政府性债务的偿还能力对土地批租收入的依赖也在上升。专家认为,完善债务运行监测,简化举借债务主体,将是进一步改革的方向之一。审计署此前发布公告称,截至3月末,尚有9个省本级为偿还债务举借新债579.31亿元,已有8.21亿元债务逾期未还。

  中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,改革中,还应将社会保障资金缺口、政府承诺投入事项等“隐性负债”纳入公共预算管理。“目前债务管理、举债部门过多,甚至一笔债务的管理涉及十几个部门,应通过建立债务比例约束、担保限额和资格限制,建立财政部门的债务集中管理。”

 

 
 
 
(责任编辑:何冬梅)